Ciência Hoje,
(SBPC), vol. 24, n.141, Agosto 1998, pp. 27-31
A tímida política agrária
Questão do
campo exige novos rumos no Brasil
José Eli da Veiga
Departamento de Economia, Universidade de São Paulo
(ABERTURA)
Em todos os países
desenvolvidos, a agricultura familiar tem uma importância socioeconômica e política
muito maior do que a agricultura patronal, baseada no trabalho assalariado. No
Brasil a situação é inversa, e a política atual de assentamentos -- assim
como a anterior, de colonização de fronteiras -- altera muito pouco o quadro.
Uma verdadeira reforma agrária, com a valorização do papel dos
estabelecimentos familiares, exige mudanças profundas tanto na política
oficial de redistribuição da terra quanto na educação rural, na assistência
técnica aos produtores e no sistema de crédito.
(TEXTO)
É muito comum
encontrar na grande imprensa afirmações como esta: "Claro que a distribuição
de terra tem um papel a cumprir, mas sabe-se que o caminho do campo é o da
grande empresa e do trabalho assalariado." Muita gente pensa assim. Talvez
a maior parte da intelectualidade brasileira seja vítima desse engano. No
entanto, basta examinar os fatos para perceber que o caminho seguido pelas nações
mais desenvolvidas foi exatamente o inverso.
Em todas as
agriculturas do Primeiro Mundo, a grande empresa e o trabalho assalariado
tornaram-se apêndices de uma massa de estabelecimentos de médio porte tocados
essencialmente pelo trabalho familiar. A tal ponto que grandes fazendas e
assalariados agrícolas são ótimos indicadores de subdesenvolvimento. Na
Europa, é fácil encontrar ambos em Portugal, Espanha ou Grécia, mas é
preciso paciência para achá-los na França, na Alemanha ou na Grã-Bretanha.
Na América do Norte, ainda são numerosos nas áreas próximas ao México, mas
tornam-se cada vez mais raros à medida que se sobe para o Canadá. No Japão, e
em suas ex-colônias, só com uma lupa é possível descobrir assalariados agrícolas.
Assim, a crença de que “o caminho do campo é o da grande empresa e do
trabalho assalariado” só faz sentido se esse caminho for o do
subdesenvolvimento.
Os que vêm a
agricultura patronal como o principal protagonista do desenvolvimento rural também
costumam dizer que " A reforma agrária dos 90 será necessariamente anacrônica,
do ponto de vista econômico-desenvolvimentista, ainda que necessária 'por
motivos éticos e democráticos’ ”. É claro que o potencial impulsionador
de uma reforma agrária no Brasil, neste final de milênio (se isso fosse possível),
não seria igual ao que ela teria se feita no fim dos anos 50 ou na primeira
metade dos anos 60. Até porque grande parte do capital humano da agricultura
foi dilapidado ou destruído nos últimos 30 ou 40 anos. Muitos dos melhores
agricultores já deixaram o campo ou estão reduzidos a simples safristas. E aos
que resistiram não é oferecida formação profissional adequada aos desafios
do século 21.
Ainda assim,
pensar que uma verdadeira reforma agrária já não teria importância econômica
contraria a principal lição das reformas desse tipo bem-sucedidas: nenhuma
outra política governamental é tão redistributiva. Até o Banco Mundial
reconhece hoje essa vantagem especial. Foi a reforma agrária que transferiu aos
agricultores de Taiwan o equivalente a 13% do produto interno bruto de 1952 e
aumentou em 33% a renda per capita dos
agricultores da Coréia do Sul. Dizer que “a reforma agrária será anacrônica
do ponto de vista econômico-desenvolvimentista” só faz sentido para quem supõe
que o Brasil pode se desenvolver sem uma drástica desconcentração da riqueza.
O pior é que essa suposição é muito comum, inclusive entre os que falam e
escrevem a favor da redução das desigualdades.
Apesar da força
do mito da superioridade da agricultura patronal, a sociedade brasileira está
aos poucos se dando conta de sua absurda ineficiência distributiva. Não é por
outra razão que a política agrária ganhou tanta importância desde 1985.
Todavia, o assentamento anual de algumas dezenas de milhares de ‘sem-terra’
valerá pouco se nada for feito para liberar o potencial econômico dos pelo
menos 2 milhões de agricultores familiares ‘com-terra’.
As ações agrárias pós-democratização
Com a
redemocratização, aumentou bastante a possibilidade de um trabalhador rural
ter acesso a um lote de terra que lhe garanta a subsistência básica (casa e
comida), e bem mais que isso se também tiver acesso a bens públicos essenciais
(como educação e assistência técnica) e a linhas adequadas de crédito. No
período ditatorial, a saída encontrada pelos 'excedentes populacionais' que
teimavam em continuar no campo era migrar em direção à floresta amazônica
para tentar formar uma posse. Quantos conseguiram ninguém sabe.
Só é possível
dizer que os programas oficiais de 'colonização' atingiram, nos 20 anos de
ditadura, apenas 115 mil famílias (média de 5,5 mil famílias por ano). Número
equivalente de famílias foi assentado só por governos estaduais nos primeiros
10 anos de redemocratização, enquanto o Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (Incra) atendeu pouco mais. Ou seja, entre 1985 e 1994
quadruplicou a possibilidade de uma família sem-terra ser assentada, desempenho
que dará mais um grande salto se as metas do atual governo forem cumpridas
(figura 1).
A combatividade
do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra e sobretudo a simpatia que conquistou
nas camadas médias urbanas tornam quase certo que nos anos 90 o assentamento de
famílias rurais sem-terra será fortemente acelerado. Mas o verdadeiro impacto
dessa aceleração só pode ser estimado pela comparação dos dados de
assentamento com os dados disponíveis sobre a estrutura agrária. E, antes de
tudo, pela comparação do número de famílias que têm conseguido terra com o
número das que têm sido expulsas da atividade agrícola.
É crescente a
população rural não-agrícola, pois enquanto diminui o êxodo rural cresce a
desocupação agrícola. A estimativa do demógrafo George Martine -- de que
cerca de 28,4 milhões de pessoas deixaram a área rural entre 1960 e 1980
sugere que o êxodo envolveu, nas três últimas décadas, algo próximo a 300
mil famílias por ano. Mas há fortes indicações de que o processo começa a
se esgotar nos anos 90. O economista José Francisco Graziano da Silva destacou
que a redução da população rural, de -0,6% ao ano nos anos 80, caiu para
apenas -0,1% ao ano entre 1992 e 1995. A população rural com 10 anos ou mais,
que diminuía a uma taxa de -0,1% ao ano nos anos 80, aumentou 0,4% ao ano entre
1992 e 1995. Ao mesmo tempo, os ocupados em atividades agrícolas, que cresciam
1,1% ao ano nos anos 80, passaram a diminuir -0,9% ao ano entre 1992 e 1995.
Entre 1992 e
1995, ficaram sem ocupações agrícolas assalariadas ou por conta própria
cerca de 120 a 150 mil famílias (figura 2). Nesse período, as estatísticas
indicam que deixaram essas atividades 280 mil empregados, 12 mil agricultores
por conta própria e 24 mil não-remunerados, totalizando 316 mil ocupados -- ou
seja, entre 126 mil e 158 mil famílias, supondo, em estimativa otimista, 2 a
2,5 ocupados em cada família. Esse número indica que estariam saindo da
agricultura 40 a 50 mil famílias por ano.
Se o atual
governo conseguir assentar 70 mil famílias por ano, estará mais que
compensando a desocupação estimada. Mas o que significa esse saldo positivo de
20 ou 30 mil famílias por ano em um universo de mais de 6 milhões de famílias?
O que significa esse saldo positivo de 20 ou 30 mil lotes familiares de alguns
poucos hectares (ha) em uma estrutura agrária na qual os 530 mil empregadores
concentram mais de 75% das terras agrícolas? Apesar da pobreza das estatísticas
disponíveis, pode-se montar sem grande margem de erro um perfil da estrutura
agrária brasileira (figura 3). O saldo positivo de 20 a 30 mil lotes, com área
média em torno de 7 ha, retiraria de 150 mil a 200 mil ha por ano dos 300 milhões
de ha detidos por 500 mil fazendeiros e os acrescentaria aos 95 milhões de ha
em posse das 3,5 milhões de famílias que trabalham por conta própria. É uma
gota no oceano.
O valor estratégico da agricultura familiar
No século 20,
a agricultura familiar é predominante em todos o Primeiro Mundo. No Japão,
essa situação só se consolidou com as radicais reformas agrárias do pós-guerra.
Mas nos demais países desenvolvidos as elites dirigentes não demoraram tanto
para perceber as desvantagens econômicas e sociais da agricultura baseada no
trabalho assalariado A ilusão, na segunda metade do século 19, de que a
agricultura adotaria o modelo 'fabril' de organização produtiva, como ocorreu
na indústria britânica desde os finais do século 18, foi passageira. Desde o
início do século 20 as políticas adotadas em tais países favoreceram a
progressiva afirmação da agricultura familiar.
Nos Estados
Unidos, essa opção foi até anterior. Na primeira metade do século 19
prevaleceu a opinião conservadora: as terras públicas eram vendidas em grandes
glebas, a preços altos e pagas à vista. Imensos domínios foram comprados em
leilões por muitos especuladores. Mas aos poucos a atribuição de terras foi
liberalizada, em processo doloroso e cheio de idas e vindas. Durante a Guerra
Civil (1861-1865), quando a rebelião dos estados do sul deu maioria parlamentar
ao jovem Partido Republicano, surgiu a famosa Homestead
Law, que visava distribuir lotes de 160 acres a famílias de colonos.
De 1870 a 1880
houve verdadeiro boom colonizador na
linha Minnesota-Dakota-Nebraska-Kansas. Na última década do século, os
assentamentos pioneiros já cobriam grande parte do oeste de Nebraska e do leste
do Colorado, assim como o oeste do Kansas. Na luta contra a grilagem dos barões
de gado, pipocaram conflitos entre cowboys
e sod-busters, mundialmente
popularizados pelos westerns. Mas nada
seguraria a multidão de sem-terra europeus que cruzou o Atlântico. Eles
fixaram-se no noroeste, em algumas áreas do oeste do Texas e até na Califórnia,
onde ficaram com os piores solos, pois os melhores já haviam sido apropriados
nos anos 1850.
O caráter
essencialmente familiar da agricultura norte-americana não parou de se afirmar.
Ao contrário do que muitos pensam, as 'corporações' são exceção. O último
censo agropecuário, de 1992, revela que a participação destas nas vendas do
setor é declinante -- apenas 6% (US$ 9,8 bilhões). As vendas das sociedades de
tipo familiar aumentaram, chegando a 21% (US$ 34,4 bilhões). Já a tradicional
agricultura familiar foi responsável por 54% da produção comercializada (US$
87,9 bilhões). Os restantes 19% (US$ 30,5 bilhões) vieram de formas societárias
não classificadas como familiares ou patronais. Assim, mesmo a tremenda evolução
organizacional da agricultura daquele país ocorrida neste século não alterou
de modo significativo seu caráter essencialmente familiar.
O Brasil é um
dos exemplos mais chocantes da opção inversa: de desprezo e intolerância em
relação à agricultura familiar. Com a exceção do fluxo colonizador que
ocupou do extremo Sul até o sudoeste do Paraná, o padrão agrário adotado no
país teve características semelhantes às do Leste europeu. Ao contrário da
aristocracia britânica, que se livrou de seus domínios na Primeira Guerra, os
senhores do Leste preferiram impedir o acesso de suas populações rurais à
propriedade da terra.
A rigor, o
sistema agrícola brasileiro começou com o complexo cafeeiro, no final do ciclo
britânico (século 19). Antes, as atividades do setor não formavam um sistema.
O modo como as elites dirigentes aboliram a escravidão e importaram colonos
para as lavouras de café teve o mesmo sentido histórico da 'segunda servidão'
do Leste europeu. Houve amplo pacto para impedir o acesso à terra dos negros e
dos imigrantes europeus e japoneses. Só após a crise de 1929 e a longa depressão
dela decorrente uma parte dos colonos pôde comprar lotes, postos à venda por
fazendeiros falidos. Mas o imenso excedente populacional formado desde então
passou a exercer forte pressão para ter acesso à terra. No início dos anos
60, as ligas camponesas nordestinas, junto com os movimentos de sem-terra
sulistas, quase levaram o governo de João Goulart a optar pela agricultura
familiar.
Apesar de tudo, o último retrato da agricultura brasileira, tirado em
1985, revelou que a produção familiar resistiu à opção contrária das
elites. Pode-se dizer que mais da metade dos estabelecimentos agrícolas do país,
naquele ano, eram familiares.
É preciso enfatizar que esses quase 3 milhões de estabelecimentos
familiares não tinham nada a ver com a idéia muito difundida de agricultura
'de subsistência'. Isso fica bem claro quando se estima a renda monetária
bruta dos estabelecimentos não-patronais (obtida através da simples
diferença entre receitas e despesas agropecuárias).
Os níveis médios de renda bruta das camadas mais representativas da agricultura familiar (em
valores para todo o Brasil) estavam longe do que se poderia considerar uma
agricultura 'não-comercial'
É fundamental examinar também os enormes
contrastes regionais. No Nordeste, apenas um quarto dos estabelecimentos não-patronais
tinha níveis razoáveis de renda bruta e, mesmo assim, bem abaixo dos
registrados nas outras regiões. Já no Norte e no Centro-Oeste, apesar dos bons
níveis de renda bruta, a agricultura familiar ainda revelava a incipiência
natural da dinâmica da fronteira. Ou seja, o caráter 'comercial' da
agricultura familiar era mais evidente nas regiões Sul e Sudeste.
Para o estado de São Paulo há dados bem mais
recentes. O sociólogo Ricardo Abramovay mostrou que, em 1991, foi bem alta a
participação dos imóveis rurais ‘não-patronais’ no valor da produção
de atividades sem dúvida comerciais. Mais da metade (52%) do algodão, quase
metade (43%) da soja e 38% do café foram produzidos por imóveis ‘não-patronais’,
embora esse tipo de imóvel ocupasse apenas 34% da área agropecuária paulista
e fosse responsável só por 33% do valor total da produção estadual.
Por isso, a extinção do ICMS sobre exportações
pode ter um impacto imediato e muito efetivo na agricultura familiar. O aumento
das exportações ajudará a manter postos de trabalho, em especial nos
segmentos mais consolidados. Nos Estados Unidos, cada aumento de U$ 1 bilhão das exportações agrícolas
gerava uns 30 mil novos empregos -- quase a metade no próprio setor agrícola
(dados de 1984). Pode-se supor que essa relação seja ainda mais favorável no
Brasil de hoje. Além disso, o fim do imposto
também elevou alguns preços pagos ao produtor, já que as indústrias precisam
evitar que suas matérias-primas sejam vendidas no mercado externo. Basta dizer
que até exportações de milho passam a ser competitivas, situação antes
impensável. Segundo
cálculos do economista Fernando Homem de Mello, publicados na revista Exame
(11/9/96), a agricultura brasileira verá sua renda aumentar em até R$ 2,5 bilhões
ao ano até o final da década.
Sinais de uma nova agenda
Uma política
agrícola específica para a agricultura familiar começou a emergir com o
decreto 1.946, de 28 de junho de 1996, que criou o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Não é mais uma simples
diferenciação do crédito para 'pequenos agricultores'. Além de nova concepção
para o financiamento da produção de agricultores familiares e suas organizações,
trata-se de uma estratégia de parceria entre eles, governos (municipais,
estaduais e federal) e iniciativa privada na aplicação dos recursos,
destinados também à melhoria da qualidade de vida, ao aprimoramento
profissional, à adoção de tecnologia, à adequação e implantação de
infra-estrutura e outros objetivos. Em 1996, o programa recebeu R$ 1 bilhão,
dos quais R$ 200 milhões para custeio e R$ 800 milhões para investimentos.
É muito cedo para avaliar o Pronaf, que mal começou a ser implantado.
Mas ele certamente pode abrir novas oportunidades de expansão e/ou reconversão
produtiva para o maior número possível de imóveis familiares com chances de
consolidação. No entanto, no âmbito das políticas agrícola e agrária,
desenvolver a agricultura familiar exigirá que o Pronaf seja aprofundado e
ampliado em três domínios prioritários: educacional, fundiário e creditício.
No domínio educacional, é necessário mudar o padrão tecnológico. O
padrão da 'revolução verde', que orientou a chamada 'modernização
conservadora', está sendo substituído por outro, como reação à forte pressão
pela preservação ambiental. Mas o novo padrão não poderá, como o antigo,
ser resumido a um mero 'pacote' acompanhado de receitas simples sobre o uso de
insumos básicos. É preciso reforçar o caráter ‘versátil’ da atividade
agrícola, tendo como principal insumo o conhecimento, e o ambiente educacional
hoje disponível para os agricultores não é capaz de acompanhar essa mudança.
Tal ambiente inclui (a) o ensino regular básico oferecido em escolas rurais,
(b) a quase inexistente formação profissional e (c) as redes de extensão e/ou
assistência técnica e suas relações com o sistema de pesquisa agropecuária.
No domínio fundiário, é importante favorecer a aquisição de terras
por jovens agricultores familiares com boas perspectivas profissionais, e
simultaneamente permitir diversas formas de planejamento e gestão sócio-ambiental
do espaço agrário. É muito comum que terras ofertadas por agricultores que
mudam para outra região ou deixam a atividade (caso típico dos que se
aposentam sem sucessores) sejam adquiridas por agentes não-agrícolas
(comerciantes, imobiliárias, profissionais liberais e outros) ou grandes
fazendeiros, sem qualquer oportunidade de compra pelos que mais precisam delas:
os agricultores vizinhos. A sociedade ganharia mais se fosse aumentada a chance
de transferir essas terras a agricultores familiares, principalmente aos jovens.
Para que esse tipo de ordenamento agrário seja eficaz, os governos
federal e estaduais devem ter papel estritamente normativo. As decisões
operacionais devem ser tomadas em nível intermunicipal, com participação
ativa das organizações civis locais. Ou seja, a evolução agrária de uma
microrregião deve ser controlada pela sociedade, através de organizações
locais (governamentais e não-governamentais). Mas para isso é imprescindível
que tais iniciativas tenham legitimidade e sejam realmente capazes de intervir
no mercado de terras rurais.
No domínio creditício, uma forma decisiva de apoio seria a criação
de uma linha especial de crédito de investimento dirigida ao jovem agricultor
familiar. Isso significa financiar de forma direta o ‘desenvolvimento global
integrado’ -- ou seja, expansão, reorientação ou reconversão do sistema de
produção -- de estabelecimentos familiares dirigidos por jovens agricultores
de reconhecida capacitação profissional.
Sugestões
para leitura
*
VEIGA, José Eli. 'A transição agroambiental nos Estados Unidos', in
ALMEIDA, Jalcione de & NAVARRO, Zander (orgs.), Reconstruindo
a agricultura, Editora da
Universidade (UFRGS), pp. 128-148, Porto Alegre, 1997.
----
'Política agrícola diferenciada', in
TEIXEIRA, Erly Cardoso & VIEIRA, Wilson da Cruz (eds.), Reforma da política agrícola e abertura econômica, IFV-Fapemig,
pp. 31-47, Viçosa, 1996.
----
'Agricultura familiar e sustentabilidade', in
Cadernos de Ciência e Tecnologia, Embrapa, vol. 13 (nº 3,
setembro/dezembro), pp. 383-404, 1996.
---- O desenvolvimento agrícola: uma
visão histórica, Edusp e Hucitec, São Paulo, 1991.
Figura 1.
Agricultores sem-terra assentados pelo governo brasileiro.
Período
Nº de famílias
Média anual
1964-1984
-- Ditadura
115.000
5.500
1985-1989
-- Governo Sarney
90.000
18.000
1990-1992
-- Governo Collor
--
--
1993-1994
-- Governo Itamar
12.600
6.300
1995-1998
-- Metas gov. atual
280.000
70.000
(Fonte: Incra)
Figura 2. Evolução
da ocupação agrícola no Brasil (1992 a 1995, em milhares).
Tipo de ocupação
1992
1995
Variação (%)
Empregadores
574
530
-7,7
Empregados
5.064
4.784
-5,5
Conta própria
4.526
4.514
-0,3
Não-remunerados
5.122
5.098
-0,5
Autoconsumo
3.211
3.223
+0,4
Ocupados
18.497
18.149 -1,9
(Fonte: IBGE,Pnad
de 1992 e 1995)
Figura 3.
Perfil da estrutura agrária brasileira em meados dos anos 90.
Tipo de
Número
Área
% da
estabelecimento
(milhares)
(milhões ha)
área total
Empregadores
500
300
75
Conta própria
3.500
95
24
Autoconsumo
1.500
5
1
Total
5.500
400
100
(Estimativas do
autor)
Rio
de Janeiro, 30 de outubro de 1997
Prezado
Professor
José Eli da Veiga
Encaminhamos,
para sua apreciação, o texto editado de seu artigo sobre a questão agrária
no Brasil, com as alterações necessárias para adaptá-lo às normas
editoriais de Ciência Hoje. As dúvidas
surgidas durante a edição estão indicadas no próprio texto, entre parênteses.
Seguindo novas
diretrizes, voltadas para a divulgação científica, a revista tem se esforçado
para tornar menos técnicos e mais curtos -- sem perda de conteúdo científico
-- os textos aprovados para publicação, visando ampliar cada vez mais o número
de seus leitores e de seus assinantes.
Assim, a edição
tentou reduzir um pouco o texto e buscou uma linguagem mais adequada a essa
divulgação. Mas o tamanho do texto editado (cerca de 320 linhas) ainda supera
o máximo previsto, nessa nova fase da revista, para artigos. Por isso,
solicitamos -- se isso for possível -- o corte de pelo menos 50 linhas, além
de uma cuidadosa apreciação das alterações (mais formais do que de conteúdo).
Solicitamos
ainda que nos seja comunicado um número de fax para enviarmos o nosso formulário
de remuneração.
Agradecemos sua
colaboração com Ciência Hoje e
esperamos contar com sua compreensão.
Atenciosamente,
Ricardo
Menandro
Editor
de Texto