Introdução

Com a posse de Bill Clinton foi desencadeado o ciclo de discussões e articulações lobísticas que levará à promulgação de uma nova lei agrícola no final de 1995. Mais do que nunca é impossível prever qual será o curso desse processo. Principalmente porque paira sobre ele uma enorme incógnita: o desfecho da Rodada Uruguai. O resultado das negociações poderá tanto criar condições propícias para uma profunda revisão do sexagenário padrão protetor, quanto prolongá-lo até o ano 2000. O que é possível antecipar, no entanto, são os três temas que tendem a dominar os debates sobre a política agrícola nesses três anos, seja qual for a decisão no âmbito do GATT:

a) a substituição dos programas de sustentação de preços agrícolas por políticas de rendas dirigidas aos vários segmentos da população rural;

b) a viabilização de um paradigma tecnológico que reduza a agressão ao meio ambiente;

c) a reforma administrativa do USDA.

Isto significaria que a agricultura americana não depende do mercado externo? Ao contrário. Essa dependência é cada vez maior. Considerando-se os últimos vinte anos, a exportação só não foi o elemento mais dinâmico da demanda durante os primeiros anos da década de 80. Com exceção desse curto período, os EUA têm exportado o equivalente a mais de um terço da área colhida. E isto é particularmente importante no caso dos grãos, sejam alimentícios ou forrageiros. Para eles são destinados 70% dos program payments. Por isso mesmo, a exportação também é um dos principais determinantes da renda agrícola e dos gastos governamentais com o setor. Nos últimos vinte anos o custo da política agrícola tem sido inversamente proporcional ao volume das exportações.

Então, como considerar a substituição dos programas de sustentação de preços (commodity programs) independentemente da liberalização dos mercados agrícolas, ponto essencial das exigências americanas na Rodada Uruguai?

Isto se torna possível à medida em que cresce o sentimento de que esses programas também reduzem o potencial exportador, pois visam elevar preços via redução de oferta; diminuindo, portanto, a competitividade internacional dos produtos afetados. Ao mesmo tempo, o controle da oferta exige a imposição de quotas para as importações (casos dos laticínios, açúcar, fumo e amendoim), o que se choca à atual posição pró-liberalização. A perda de mercados para os grãos americanos deriva, portanto, em grande parte, da histórica opção do Estados Unidos pela sustentação de preços via controle da oferta. Concebida originalmente para um mercado doméstico relativamente fechado, ela deixou de ter sentido com a crescente globalização. Mas diversas circunstâncias, entre as quais se destaca a relativa rigidez institucional produzida por um processo decisório dos mais democráticos, fizeram com que ela continuasse ocupando o cerne da política agrícola até os dias de hoje. Em outras palavras, uma liberalização global negociada no GATT não deixa de ser um objetivo importante, mas ele não deve funcionar como condição sine qua non da reforma da política agrícola doméstica.

Ao mesmo tempo, ficam cada vez mais escancarados dois outros inconvenientes da manutenção do padrão protetor gerado pelo New Deal:

a) em vez de aumentar o poder de compra de uma grande massa de agricultores, como acontecia no passado, os subsídios vêm sendo captados por um restrito número de produtores de alta renda;

b) solapam a qualidade do ambiente natural e comprometem a saúde, pois incentivam a especialização em produtos bem protegidos - como o milho, o trigo e o algodão -  que engendram muita erosão e excessiva aplicação de agrotóxicos e fertilizantes, principal fonte de poluição dos recursos hídricos e de contaminação da comida.

Vista sob este prisma, a política agrícola dos Estados Unidos parece estar dando lucro a um grupelho de fazendeiros e tranferindo prejuízos ao conjunto da sociedade, tanto pelos gastos públicos que exige, quanto pelos estragos ambientais que provoca. Se isto for verdade, pode-se dizer que está muito ameaçado o chamado "contrato social" arduamente tecido, no início do século, entre agricultura e sociedade. Não porque a agricultura tenha deixado de garantir abundância alimentar em troca da sustentação dos preços. Mas sim porque a sociedade está mais exigente: além de abundância, quer um trabalho limpo e eficácia na distribuição de sua contrapartida.

Lucros para um grupelho

O grau de  desconforto, e mesmo de indignação, com as distorções da política agrícola já havia atingido um nível sem precedentes em meados dos anos 80. Talvez não possa haver melhor ilustração desse estado de espírito do que a posição assumida por Willard W. Cochrane no número inaugural da revista Choices, lançada pela American Agricultural Economics Association (AAEA) no início de 1986. O título e o subtítulo de seu artigo são significativos: A New Sheet Of Music; How Kennedy's Farm Adviser Has Changed His Tune About Commodity Policy And Why.

Depois de reafirmar que as condicionantes básicas da intervenção estatal no setor agroalimentar -  alta inelasticidade da demanda e imprevisíveis deslocamentos da oferta - continuavam a gerar tanta instabilidade nos anos 80, quanto haviam gerado entre 1900 e 1980, Cochrane expõe os fundamentos de sua nova posição, favorável ao desmantelamento dos programas de apoio e proteção dos agricultores. Afirma basicamente que não faz mais sentido sustentar preços e desviar recursos dos contribuintes para subsidiar apenas o punhado de grandes agricultores que agora domina o setor. Mas alerta que os obstáculos a uma revisão da política agrícola são enormes. Entre eles, a forte coalizão de forças que trabalha no Congresso para proteger e fortalecer os commodity programs. Por isso, termina o artigo pregando a necessidade organizar uma ampla "revolta urbana contra a legislação agrícola" (Cochrane,1986:14).

Não há dúvida de que a maior fatia dos subsídios fica com um pequeno número de grandes produtores. Nesse artigo Cochrane menciona que 45% dos pagamentos diretos estavam indo para os 300 mil agricultores que tinham vendas superiores a 100 mil dólares por ano. Em seu último livro, escrito em parceria com C.Ford Runge (1992) há insistentes referências a dados do USDA que indicam que os 39 mil maiores produtores (estabelecimentos com vendas superiores a 500 mil dólares em 1989) recebiam em média 32 mil dólares cada um, enquanto que para o conjunto da agricultura comercial (mais de $40 mil de vendas anuais) essa média era inferior a 15 mil dólares, e para a massa dos agricultores part time (vendas inferiores a esses $40 mil), reles 1100 dólares. Baseados em indicadores da mesma fonte para o ano seguinte, 1990, William P.Browne e associados (1992:45) destacam que 73 por cento dos program benefits destinam-se a apenas 15 por cento dos estabelecimentos.

Há, contudo, um sério problema em todas essas comparações. Elas distribuem os valores dos pagamentos governamentais pelo conjunto dos estabelecimentos de cada estrato, quando se sabe que apenas 32% do total dos estabelecimentos participa desses programas. É preciso, portanto, isolar o subconjunto formado pelos estabelecimentos que recebem pagamentos para se ter uma idéia mais precisa da real distribuição desses subsídios (tabela 1). O que só se tornou possível a partir do Censo de 1987. E foi somente em meados de 1991 que uma primeira análise desses dados, referentes a 1987 e 1988, foi publicada pelo USDA (Reinsel,1991a,1991b). Talvez isto explique a omissão ods autores citados. É uma pena, pois ela apresenta um quadro bem diferente.

Confirma-se a concentração: 7,2% dos participantes ficam com 24% das transferências. Mas isto não pode ser surpresa, uma vez que os pagamentos são vinculados ao volume da produção. O que não é tão óbvio - e parece não ter chamado a atenção dos analistas - é que 66% dos pagamentos foram recebidos pelos estabelecimentos dos três estratos intermediários, isto é, faturavam entre 25 e 250 mil dólares. Esse grupo era formado por 385 mil estabelecimentos, representando 55% do conjunto dos participantes de programas governamentais. O fato mostra-se ainda mais importante quando se compara o pagamento médio de cada estrato, às respectivas receitas. Por exemplo, para um produtor com vendas de 75 mil dólares, o pagamento médio de seu estrato correspondia a 20%. Já para um estabelecimento com vendas de 750 mil dólares, essa relação caía a apenas 7% das vendas. Em outras palavras, 80 mil dólares não passavam de ninharia para quem vendia mais de 1 milhão de dólares. Mas 15 mil certamente faziam diferença para quem tinha receita inferior a 100 mil...

TABELA 1 - PAGAMENTOS GOVERNAMENTAIS AOS AGRICULTORES SEGUNDO O                ESTRATO DE VALOR DAS VENDAS, EUA, 1987

Fonte: 1987 Census of Agriculture

Também é importante destacar que a participação em programas governamentais é maior nos estratos intermediários, chegando a quase 70% entre os estabelecimentos com vendas na faixa dos 100 a 500 mil dólares, sendo exatamente este o grupo que mais produz. Realiza, sózinho, 40% do total das vendas agropecuárias. É que para os menores, principalmente os que vendiam menos de 50 mil dólares, a agricultura pouco contribui para a renda familiar. E para os maiores, a ajuda do poder público chega a ser irrelevante.

Mesmo quando se considera o conjunto dos estabelecimentos de cada estrato, e não somente os que participam dos programas de sustentação, nota-se que os subsídios são mais importantes para as faixas intermediárias do que para as categorias extremas. Era justamente para os do meio que os pagamentos governamentais superavam as entradas não-agrícolas, representando um quarto da renda. Já nos estratos superiores, tanto os subsídios quanto a renda externa tornavam-se parcelas pouco significativas.

Grande parte dos agricultores desses estratos intermediários certamente pertence ao cerne da classe média americana. Esta era identificada, no final dos anos 80, à faixa dos contribuintes que declararam rendas de 20 a 50 mil dólares.  A renda monetária média de todos os domicílios passou de 37017 para 39500 dólares, de 1988 a 1989 (Hallberg,1992:78). E a renda familiar mediana de 1989 foi $34,213. Pode-se estimar em 35 mil dólares a renda familiar monetária média dos agricultores que vendiam entre 40 e 100 mil dólares, em 1988.

Estas observações são importantes para afastar as interpretações simplistas a respeito do papel do lobby agrícola na defesa dos subsídios. Não está em jogo apenas o interesse dos 50 mil agricultores que receberam, em 1987, em média, 46 mil dólares do governo. Também está em jogo o interesse de cada um dos outros 650 mil para os quais só coube, em média, 11 mil . Mas, sobretudo, está em jogo o interesse de uma camada intermediária formada por 260 mil agricultores para a qual o governo dirigiu mais da metade de seus pagamentos, cabendo, em média, uns 32 mil dólares para cada um. É para estes, justamente os lídimos representantes da classe média no setor agropecuário, que os subsídios tem peso significativo. Portanto, é no mínimo exagerado dizer que a política agrícola acabou por engrossar apenas as contas bancárias de um punhado de ricos fazendeiros. Se assim fosse, ficaria mais fácil organizar a tal "revolta urbana" proposta por Cochrane no artigo citado.

Em outras palavras, qualquer proposta de extinção dos atuais esquemas de sustentação de preços terá mais consequências sobre o pelotão formado pelos estabelecimentos de média dimensão, do que sobre os gigantes ou os periféricos. E são certamente os médios, para os quais os subsídios representam parte substancial da renda, os que formam a base social das organizações que mais se mobilizam pela defesa dos atuais programas por produto; mesmo que seus dirigentes possam vir da casta formada pelos 50 mil gigantes que também recebem pagamentos governamentais. Isto talvez explique a ilusão dos que propõem simplesmente que o governo saia da agricultura.

Não é essa, entretanto, a proposta incluída no minucioso projeto de reforma recentemente lançado por Cochrane & Runge (1992). A idéia dos autores é substituir a sustentação de preços por um dispositivo de estabilização da renda do agricultor. Pagamentos governamentais seriam feitos em períodos de deterioração da relação de troca, mas desapareceriam quando ela se recuperasse. O gatilho estaria vinculado ao comportamento regional dos preços no triênio anterior, para evitar a generalização de distorções específicas e interrupções abruptas motivadas por oscilações passageiras. Os pagamentos, procurariam se aproximar da perda de renda motivada pela deterioração dos termos de troca e variariam em função da área total cultivada pelo agricultor, sem nenhuma relação com as culturas escolhidas. O risco de súbitas mudanças nas decisões de plantio pelos agricultores que hoje participam dos programas por produto seria reduzido por um período transitório de cinco anos no qual as alterações de uso só poderiam atingir 20% da área a cada ano. Não somente seria mantida a limitação de pagamento anual por indivíduo (com pesadas penas criminais e financeiras para as fraudes), como criada uma outra para o total dessas despesas. Os autores sugerem que esses tetos sejam, repectivamente, $20 mil e $7 bilhões.

Não cabe, aqui, especular sobre viabilidade desse tipo de proposta, ou a probabilidade dela vir a ter boa acolhida entre os que vão influir na elaboração da lei de 1995. Os próprios autores destacam, logo no início do livro, o grau de confusão e desinformação que predomina nos meios urbanos sobre a eficácia da política agrícola. E procuram mostrar, no capítulo final, como seria possível montar a frente política que transformaria a proposta em lei. O que se pretende com essa rápida menção à proposta de Cochrane & Runge é apenas dar um exemplo ilustrativo de um dos dois temas que deverão dominar os debates sobre a política agrícola nos próximos três anos.

Trabalho limpo

O outro grande tema desses debates será a proteção ambiental e, em especial, sua forte conexão com a saúde pública, normalmente tratada, em separado, como a questão da salubridade dos alimentos (food safety). Intensas manifestações sociais apontam claramente nessa direção (Belasco,1989; Clark,1990; Manchester 1991; Rifkin,1992; Robbins,1987). E elas certamente irão requerer novos métodos de produção agropecuária que venham a reduzir os impactos ambientais adversos e assegurar altos níveis de pureza e não-toxicidade dos alimentos (National Research Council,1989,1991).

No entanto, não se tratará apenas de reforçar os programas ambientais que entraram em vigor com as duas últimas leis agrícolas (1985 e 1990), tornando-os mais abrangentes ou prevendo punições mais severas aos infratores. Isto parece ponto pacífico. A grande dúvida diz respeito à compatibilização desses dispositivos com o cerne da política agrícola, isto é, os programas voltados à sustentação de preços, que talvez venham a ser finalmente substituídos por esquemas de estabilização da renda. Se isto não acontecer, a política agrícola continuará a incentivar a especialização e, ao mesmo tempo, punir as consequências inevitáveis dessa especialização: erosão, poluição dos recursos hídricos e contaminação dos alimentos.

O âmago da questão é, portanto, redirecionar todos os incentivos de forma a que se torne viável uma diversificação, através de rotações, principalmente na produção de grãos. Uma apropriada rotação de culturas costuma ser a única solução viável - tanto no plano econômico, como no ecológico - para os principais problemas patogênicos das culturas temporárias e, também, para impedir a compactação de certos tipos de solos. Além disso, são as rotações que incluem um ou mais anos de cultivo de forragens as que permitem o uso de solos sujeitos à erosão; o uso mais eficiente da água disponível; o melhor aproveitamento de nutrientes; a redução das pragas; e a minimização dos riscos.

Os resultados da pesquisa desenvolvida em Pullman, Washington, pelo Dr. James Cook, do Agricultural Research Service do USDA, mostram que as vantagens para a sanidade dos solos aumentam nas rotações mais longas, que deixam um intervalo de até três anos entre os plantios de uma mesma cultura. Outras pesquisas, realizadas no Meio Oeste, com a ajuda de modernas técnicas moleculares também evidenciaram os benefícios das rotações que incluem, pelo menos, um ou dois anos de culturas forrageiras com raízes profundas (deep-rooted forage crop)(Benbrook,1991a).

Todavia, a insignificância da demanda de forragens é um fortíssimo fator limitante à adoção dessas rotações. Por isso, a transição para práticas agrícolas sustentáveis na produção de grãos parece depender fundamentalmente de uma reorganização do sistema de cria, recria e engorda. Afinal, a pecuária dita o uso de 70% da superfície continental dos Estados Unidos.

No momento, a grande questão é saber se existe possibilidade de uma transformação do esquema de engorda que aumente a utilização de forragens. Isto é, fazer com que a maioria dos novilhos só ingressasse na fase final de engorda quando tivessem atingido quase 380 kilos. Hoje em dia, metade entra nos feedlots com peso bem inferior. Se a fase de recria pudesse ser alongada, para que cerce de 15 milhões de cabeças ganhassem mais uns 60 a 70 kg antes de irem para o confinamento, o aumento da demanda de forragem seria imenso, favorecendo a sua inclusão nas rotações (Benbrook,1991a:18). E existem indicações de que um alongamento de toda a fase pré-engorda já esteja ocorrendo. Como consequência, a ração de grãos por kilo de carne bovina produzido tem diminuído, enquanto o peso médio de abate não para de aumentar.

ESQUEMATIZAÇÃO DAS FASES PRODUTIVAS DA     PECUÁRIA DE CORTE, EUA

                                 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS TRÊS FASES

                                            (COW-CALF, STOCKERS E FEEDLOTS)

NB: 33.7 milhões de matrizes (60% em 11 estados) geram 41milhões de bezerros por ano (32 M para corte). São abatidas 35 milhões de cabeças, a um peso médio de 500 kilos. FONTE: BENBROOK (1991a)

     DISTRIBUIÇÃO POR QUARTIL, CADA UM REPRESENTANDO UM QUARTO DOS 35 MILHÕES DE CABEÇAS ABATIDAS POR ANO ( ~ 8.8 MILHÕES)

            NB: Se o peso médio de entrada nos feedlots for 370 Kg, a fase intermediária, de base forrageira, seria alongada para cerca de 15 milhões de cabeças.

Por outro lado, se os próprios feedlots passassem a utilizar mais forragens, os consumidores teriam uma carne de melhor qualidade (o novo "Select" grade). Para tanto, a variável chave viria a ser o preço da forragem relativamente aos cereais mais utilizados nas rações e, particularmente, relativamente ao preço do milho. Benbrook considera que a tendência é no sentido de um encarecimento dos grãos mais utilizados na alimentação animal e de uma estabilização, ou barateamento, das forragens. As previsíveis mudanças da política agrícola, bem como os incentivos à produção de etanol, aumentariam ainda mais esse diferencial.

Além disso, vários fatores parecem estar conspirando contra a própria viabilidade econômica dos maiores feedlots. A manipulação do estrume tende a ficar cada vez mais difícil, à medida em que os dispositivos legais de proteção dos lençóis freático e subterrâneo vão sendo aplicados. Os custos adicionais decorrentes de um melhor manejo do estrume tendem condenar os confinamentos de mais de 100 mil cabeças e a favorecer operações bem menores, de 1 a 10 mil cabeças (idem:39).

É impossível avaliar o impacto que a visão de Benbrook terá no interior do lobby verde durante os debates sobre a próxima lei agrícola. Sua enorme influência nas articulações que começaram a "esverdear" a política agrícola (leis de 1985 e 1990) não garante que o mesmo acontecerá desta vez. Além disso, por mais auspiciosos que tenham sido os passos já dados na direção do novo paradigma tecnológico, a agricultura sustentável, é preciso reconhecer que a transição mal começou.

Na verdade, é a ambiguidade da expressão 'agricultura sustentável' que vem contribuindo para a formação de sua atual base social de apoio. Ela agrega, sob o mesmo lema, desde quem se contentaria com a mera redução do uso de insumos químicos, até os que estão à procura de uma alternativa radical ao que equivocadamente denominam "modelo industrial" da agricultura moderna; passando por inúmeras vertentes intermediárias. Assim, o que a imensa aceitação do slogan "agricultura sustentável" está indicando é uma mudança de atitude da intelligentsia e da burocracia quanto ao futuro do setor.

Esse processo de conversão da agrotecnocracia está, de fato, virando do avesso o paradigma da Revolução Verde. Em vez da propagação das HYV (high-yelding varieties), com suas enormes exigências de agrotóxicos e de água, a tendência, hoje, já é pela difusão de práticas agrícolas de menor impacto ambiental e produtos mais sadios. Certamente continuam a existir muitas restrições à agricultura "não-convencional," que tem sido chamada de agroecológica, alternativa, biodinâmica, biológica, low-input, natural, orgânica, regenerativa, renovável, sunshine, etc. Mas a velha hostilidade já foi substituída por uma forte curiosidade.

O problema é que os avanços institucionais nessa direção foram limitados pelos parcos recursos financeiros alocados pelos governos Reagan e Bush às novas agências. Faltou dinheiro até para a "menina dos olhos" do último ministro da agricultura Edward Madigan, a AARC (Alternative Agriculture Research and Commercialization), cuja missão básica é incentivar o uso de novos produtos industriais baseados em matérias primas agrícolas. Em recente documento elaborado para a equipe de transição nomeada por Clinton, a AARC mostra todo seu potencial na geração de novos empregos e na proteção ambiental, queixando-se, ao mesmo tempo, de sua pequena dotação orçamentária para 1993: 10 milhões de dólares, dos quais apenas 5% poderão ser consagrados ao processo de comercialização dos nove primeiros produtos viabilizados.

A SARE (Sustainable Agriculture Research and Extension) só conseguiu, em 1992, 6,7 milhões de dólares, isto é, menos de um quarto dos recursos autorizados pela lei de 1990. O que representou menos de um por cento do orçamento global da pesquisa agropecuária. E também foram totalmente inadequados os recursos alocados ao programa de ajuda aos agricultores dispostos a combater a poluição dos recursos hídricos, o WQIP (Water Quality Incentives Program.

Isto tudo leva a crer que a pressão ambientalista será mais no sentido de consolidar as conquistas de 1990, do que de lançar novos programas. Certamente os verdes lutarão para que os cortes que nos programas de sustentação de preços proporcionem grandes investimentos na transição para o novo paradigma tecnológico. E essa luta será muito confusa, pois deverá se inserir num processo bem mais amplo: a provável reforma administrativa do USDA.

Incontrolável burocracia

Tanto quanto a política agrícola, nos últimos sessenta anos o USDA foi recebendo inúmeros apêndices, mas sua estrutura básica continua a ser a que lhe foi dada pelo New Deal. Esta foi uma das conclusões de um estudo do GAO (General Accounting Office), divulgado em setembro de 1991, que acabou desencadeando uma grande ofensiva pró-reforma (USGAO;1991). Hoje em dia parece haver um amplo apoio no congresso para quatro propostas básicas: a) dissolver instituições ultrapassadas, como a Rural Electrifcation Administration, o que, por si só, permitiria uma economia de 2,5 bilhões de dólares por ano; b) fechar muitos dos escritórios da rede de extensão, o que poderia trazer uma economia de 90 milhões de dólares anuais; c) eliminar duplicações, pois existem hoje oito agências cuidando da biotecnologia e dez tentando melhorar a qualidade da água; d) reduzir a presença do governo federal na pesquisa agrícola realizada pelas universidades.

Ninguém tem ilusões a respeito da oposição que terá que ser vencida para que tais mudanças se tornem realidade. O relatório do GAO enfatiza as estreitas ligações entre as agências ameaçadas, grupos de interesse privado e seus representantes no Congresso. Mas se o bloco reformador conseguir reunir forças para extinguir os programas de sustentação de preços, provavelmente golpeará, também, o corporativismo. O que não deixará de ser muito simbólico.

Conclusão

A política agrícola americana mantém a estrutura básica que lhe foi dada pelo New Deal: a proteção ao setor continua a passar essencialmente por mecanismos de controle dos preços. Ao enorme mosaico de programas por produto (commodity programs), foram se juntando apêndices usados para eliminar os embaraços que iam surgindo. Ao completar seus sessenta anos, esse expediente parece estar esgotado. Os programas por produto, além de não corresponderem mais a seus propósitos iniciais, impedem uma efetiva resposta aos atuais desafios. A insatisfação com essa obsolescência da política agrícola tem crescido tanto, que parece estar próxima uma mudança dos métodos de proteção. Mas não necessariamente com a própria proteção. Nos próximos três anos o debate sobre a política agrícola deverá se dar principalmente em torno da política de rendas que poderá substituir a sustentação de preços, do volume de recursos a ser destinado à promoção da agricultura sustentável e do enxugamento do USDA.

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